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A Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais – CFEM e os reflexos em seu cálculo e cobrança a partir da definição de sua natureza jurídica

12/11/2008 – Leonardo Farias Alves de Moura

Apesar de, desde 1934, a propriedade do solo não alcançar mais as jazidas e minas a ele subjacentes ou afloradas1, decidiu o legislador constituinte de 1988 introduzir, de forma explícita, na Constituição os recursos minerais no rol do patrimônio da União2. A norma inserta no art. 20, IX, da CR/88 é resultado da solidificação da mudança do paradigma acerca da propriedade desses recursos encontrados no solo e subsolo de grande parte do País, então iniciada na década de 30 no Brasil, por meio da Constituição de 1934 e, posteriormente pelo Código de Minas de 1940. Com efeito, consagra-se, desde o início do século passado, o domínio originário da União sobre os recursos minerais conhecidos ou ainda desconhecidos existentes no território nacional, ressalvadas, entretanto, a denominadas minas manifestadas, nos termos do Código de Minas de 1934 e Lei nº 94/35.

Em contrapartida, a partir da nova sistemática de tributação instituída pela Novel Carta Política, restou extinto o antigo Imposto Único sobre Minerais (IUM), vigente no regime constitucional anterior3, surgindo, a partir de então, o encargo denominado Participação no Resultado da Exploração dos recursos minerais ou Compensação Financeira por esta exploração, devido pelo titular do direito minerário ou pelo primeiro adquirente do produto mineral (no regime de permissão de lavra) aos Estados, aos Municípios, ao Distrito Federal e aos órgãos da administração direta da União, tal como previsto no § 1º do Art. 20, da CR/88.

Dando aplicabilidade a este dispositivo constitucional, instituiu-se, pela Lei nº 7.990/89, a cognominada Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais – CFEM. Doravante, não raras são as discussões acerca da natureza jurídica deste encargo legal, de cunho constitucional. Isto porque, tendo Constituição vigente reconhecido os recursos minerais como propriedade da União, levantaram-se vozes no sentido de que o encargo criado pelo diploma legal supracitado, caracterizava-se como um preço público, resultante da contraprestação paga pelo detentor do direito minerário ou pelo primeiro adquirente ao proprietário do bem explorado: a União.

Todavia, um dos principais argumentos tendentes a rechaçar esta tese é o fato de que o texto constitucional menciona expressamente que o encargo sob análise é devido não só à União – proprietária do bem – mas também aos estados-membros, aos municípios e ao Distrito Federal. Com isso, alija-se o caráter contraprestacional da CFEM, afastando, por conseguinte, a possibilidade de defini-la como um preço público. Ademais, desde os anos 30, do século passado, as jazidas não-manifestadas já pertenciam à União, e sobre a exploração dos recursos minerais incidiam tributos semelhantes à CFEM.

Por essa razão, a maior parte da doutrina defende a natureza jurídica da CFEM como um verdadeiro tributo, dado seu encaixe hermético à definição contida no art. 3º do Código Tributário Nacional. Entretanto, poucas vezes em que o Poder Judiciário foi levado à discussão do tema, restou afastado, pelo órgão fracionário do Supremo Tribunal Federal , a natureza tributária deste encargo, limitando-se, à época, a Alta Corte, a defini-lo como “obrigação legal de fonte constitucional”.

E esta celeuma que vem se arrastando por quase 20 anos, ressurgiu com maior relevância, a partir do momento em que foi intensificada a cobrança e fiscalização da CFEM pelo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), no período de 2005 a 2008, marcadas pela contrastante divergência de entendimento na forma de cálculo do multicitado encargo. Após o advento da Instrução Normativa – IN/DNPM nº 06/2000, a mencionada autarquia entendeu por bem restringir a definição de despesas de transporte, de seguro e tributos dedutíveis da base de cálculo da CFEM, na contramão do que se entendia estabelecido pela Lei nº 8.001/90 e pelo Decreto nº 01/91. Assim, restringidas as deduções pelo ato normativo da autarquia, gerou-se uma diferença em desfavor das sociedades mineradoras, advinda do suposto pagamento a menor do encargo.

Entende, ainda, o DNPM, de que a CFEM caracteriza-se um preço público, ou seja, figura do direito privado, regulado sobretudo pelo Código Civil. Conseqüentemente, vem exigindo a diferença que entende devida, com base nos fatos geradores ocorridos nos últimos 20 anos.

Contudo, ao se investigar detidamente as características atuais e até mesmo o histórico normativo das antigas exações sobre o setor mineral, caminha-se de forma consistente a natureza jurídica da CFEM como legítimo e constitucional tributo, incidente sobre a atividade de exploração dos recursos minerais, notadamente, uma contribuição sobre esta exploração. O art. 20, § 1º, da CR/88, cria uma figura tributária que se amolda harmonicamente com as características de uma contribuição, similares às previstas no art. 149, 195, 212, § 5º da CR/88. Não que seja ela, especificamente, uma contribuição social, nem mesmo de intervenção no domínio econômico. É apenas uma contribuição pela exploração de recursos minerais, diferindo, assim, dos demais tipos existentes no sistema tributário constitucional.

Por derradeiro, a CFEM é uma contribuição pela exploração dos recursos minerais. E em razão disso, seu regramento há de respeitar as limitações constitucionais ao poder de tributar atinentes às contribuições, bem como às normas gerais contidas no Código Tributário Nacional, inclusive quanto ao prazo para seu lançamento e cobrança.

(1) FREIRE, Willian. Regime jurídico dos recursos minerais no direito brasileiro: regime constitucional e aproveitamento das riquezas minerais. IN: Revista Jurídica. Brasília, v. 9, nº 84, abr/maio, 2003. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/revistajuridica/index.htm

(2) materializada no art. 20, IX, da CR/1988, verbis:
Art. 20. São bens da União:
(...)
IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo;”

(3) Previa a Emenda Constitucional de 1969:
“Art. 21. Compete à União instituir impôsto sôbre:
IX – a extração, a circulação, a distribuição ou o consumo dos minerais do País enumerados em lei, impôsto que incidirá uma só vez sôbre qualquer dessas operações, observado o disposto no final do item anterior.”

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