Restrições para aquisição e arrendamento de terras rurais no Brasil

As sociedades brasileiras controladas por estrangeiros estão sujeitas às limitações impostas por lei para a aquisição e arrendamento ¹ de imóveis rurais no Brasil – pelo menos é esse o recente entendimento firmado pela Advocacia Geral da União, por meio do Parecer LA 01/2010, publicado em 23 de agosto de 2010.

A Lei 5.709/71, que regula e limita a aquisição de terras rurais por estrangeiros no país, vigeu inquestionável até a promulgação da Constituição de 1988, estabelecendo que somente o estrangeiro residente no país e a sociedade estrangeira autorizada a funcionar no Brasil podem adquirir imóveis rurais, observados os procedimentos e restrições nela previstos.

Além dessas pessoas, a Lei 5.709/71 estabelece em seu art. 1º, §1º que a sociedade brasileira controlada por estrangeiro equipara-se à sociedade estrangeira para os fins nela previstos.

Com o advento da atual Constituição, a AGU passou a se manifestar sobre a vigência da Lei e firmou reiteradamente o entendimento de que não seria mais possível a extensão das restrições e procedimentos impostos por ela às empresas brasileiras, sob o argumento de que o disposto no §1º do art. 1º da Lei 5.709/71 não teria sido recepcionado pelo texto constitucional. Entretanto, a AGU, por meio do Parecer LA 01/2010, reviu seu posicionamento e considerou ser possível a imposição de restrições às empresas brasileiras controladas por estrangeiros, ressuscitando o art. 1º, §1º da Lei 5.709/71 e determinando aos órgãos da Administração Pública federal a observância integral da referida Lei.

Ocorre que a questão está longe de ser pacificada e exige uma análise mais profunda acerca do tema. Primeiro porque os pareceres exarados pela AGU são apenas orientações e vinculam somente a Administração Pública federal, não servindo, pois, como meio coercitivo de observância pela população em geral. Segundo porque a questão é polêmica e gera grandes discussões no meio jurídico e empresarial, quer seja pela fragilidade e subjetividade dos fundamentos da AGU, quer seja pela defasagem dos dispositivos constantes da Lei 5.709/71 face à nova conjuntura econômica e societária atual.

Do ponto de vista constitucional, é questionável a possibilidade de se aplicar restrições a empresas brasileiras em razão de seu controle acionário. Os fundamentos da AGU baseiam-se em argumentos subjetivos e se sustentam em princípios genéricos não diretamente relacionados com a matéria, como relativos à segurança, soberania, independência e desenvolvimento nacional.

Fato é que essa discussão só poderá ser solucionada por meio de controle de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, que ainda não se manifestou a respeito.

Todavia, ainda que fosse reconhecida sua validade pelo Judiciário, a norma ressuscitada revela-se ultrapassada e omissa em vários aspectos e, por conseqüência, acarretaria na discussão sobre sua aplicação e vigência diante de situações existentes na sociedade atual não albergadas pela Lei 5.709/71.

Por exemplo, por ter sido publicada anteriormente à Lei das S.A., a Lei 5.709/71 considera empresa controlada por estrangeiro aquela da qual participem estrangeiros detentores da maioria do seu capital social, não abrangendo, portanto, a figura do acionista controlador previsto no artigo 116 da Lei das S.A., segundo o qual entende-se por controlador aquele que detém o poder de conduzir as deliberações da assembléia geral, de eleger a maioria dos administradores da companhia e de dirigir as atividades sociais e orientar o funcionamento dos órgãos da companhia.

A Lei 5.709/71 também não apresenta detalhadamente as atividades e operações sujeitas às restrições e procedimentos nela previstos, o que permitiria concluir que somente operações de aquisição e arrendamento estariam sujeitas às restrições. Ou seja, outros tipos de negócios cujo objeto não seja a aquisição ou arrendamento não estariam sujeitos às restrições e procedimentos previstos na referida Lei. Na mesma ótica, somente negócios envolvendo a implantação de projetos agrícolas, pecuários, industriais ou de colonização estariam sujeitos às restrições e procedimentos nela previstos.

Na prática, os órgãos da Administração entendem que as pessoas atingidas pela lei, independente da operação e atividade a ser desempenhada no imóvel rural, devem se sujeitar às restrições e procedimentos previstos na Lei, inclusive as empresas com controle acionário detido por estrangeiros, corroborando o posicionamento da AGU. Por outro lado, alguns órgãos impactados pela Lei, ainda que indiretamente, não chegaram a estabelecer os procedimentos para trâmite e aprovação dos processos previstos na Lei.

Com relação às restrições propriamente ditas, o que se mostra digno de destaque é que os estrangeiros ou empresas brasileiras de capital estrangeiro somente poderão adquirir até 25% das áreas rurais de um determinado município, limitado a 10% quando se tratar de pessoas, jurídicas e físicas, de uma mesma nacionalidade. Pessoas físicas podem adquirir imóveis menores, entre 15 e 500 hectares dependendo da região, sem necessidade de autorização por parte do órgão público.

Já as pessoas jurídicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil ou empresas brasileiras de capital estrangeiro, independente do tamanho do imóvel, devem submeter seus projetos à aprovação do Poder Executivo, inclusive quando realizarem operações de fusão, incorporação e alteração no seu controle acionário.

De fato, a aquisição de terras brasileiras por estrangeiros é uma questão relevante a ser tutelada pelo Estado. Não há como negar que muitos países desenvolvidos têm buscado ampliar suas fronteiras agrícolas em países em desenvolvimento que não possuem controle sobre seu território, o que gera um risco ao desenvolvimento nacional e podem colocar em xeque a soberania do país. Entretanto, retomar um dispositivo legal não aplicado desde a promulgação da Constituição de 1988 não aparenta ser a solução mais adequada.

Isso porque referido dispositivo revela-se ultrapassado e omisso face à conjuntura econômica e societária atual e, por conseqüência, não atinge plenamente os objetivos pretendidos pelo Estado, causando tão somente um ambiente de insegurança jurídica, sem oferecer maior proteção à soberania e ao território nacional.

Portanto, o tema requer mais atenção dos nossos governantes e extensa discussão com a sociedade a fim de que o tratamento legal seja mais adequado à conjuntura atual.

¹ A Lei 8.629/93 estendeu às operações de arrendamento as mesas restrições impostas pela Lei 5.709/71

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