Azevedo Sette Advogados
Janann Joslin - Jornal de Brasília - 03/11/2004
A discussão sobre a cooperação entre os setores público e privado para realização de obras e prestação de serviços públicos está na ordem do dia, com discussões sobre o Projeto de Lei 2546/03, em tramitação no Congresso Nacional. Nele, a parceria público-privada (PPP) é concebida como um acordo firmado entre a administração pública e entes privados, que estabelece vínculo jurídico entre eles, visando à implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público.
As PPPs são arranjos interorganizacionais que envolvem também entes do terceiro setor. Assim, podem ser incluídas no conceito de PPP parcerias com naturezas distintas e atores diferenciados. É possível encontrar diversos tipos de PPP, envolvendo governos federais, estaduais e municipais, universidades, escolas e empresas privadas na realização de projetos que vão desde o apoio a programas de escolas públicas até a construção e operação de hospitais ou grandes projetos de infra-estrutura. Observam-se, porém, claramente dois grandes grupos de parcerias que estão sendo chamados mais genericamente por Parcerias Público-Privadas: as iniciativas de financiamento privado (Private Finance Iniciatives ou PFIs) e as Parcerias para Desenvolvimento Econômico. Constata-se, ainda, a existência de três dimensões presentes em maior ou menor grau em todos os tipos de PPP: a econômica, a social e a tecnológica. Os vários tipos de PPPs se diferem na ênfase colocada nessas respectivas dimensões. A lei em discussão no Brasil contempla a primeira delas, as PFIs.
As PFIs constituem relações contratuais de longo prazo nas quais, em geral, o setor privado investe em estruturas para a prestação do serviço público. Entretanto, é possível encontrar modelos de PFI bastante diferenciados quanto à estrutura, à gestão e ao modelo de licitação. Os argumentos a favor de sua utilização situam-se, em geral, em torno de três pontos. O primeiro refere-se à possibilidade de o setor privado transferir para o setor público características estimuladoras da inovação e habilidades gerenciais que, em conjunto, incorporariam um nível mais elevado de eficiência nos serviços públicos. O segundo argumento é que sendo utilizados recursos de entes privados para a realização de determinados serviços públicos, ao setor público restariam recursos fiscais para investimentos em outras áreas. Esse segundo argumento tende a ignorar o dilema da determinação sobre o retorno do investimento justo do parceiro privado versus taxas justas pagas pelos usuários do serviço.
O terceiro argumento focaliza a questão da distribuição de riscos entre as partes, buscando alocá-los à parte que tem os menores custos para suportá-los. Há lições relevantes a serem aprendidas com as experiências de privatização e concessão, especificamente ao redor das dificuldades relacionadas à avaliação de risco e à determinação de preço satisfatório tanto aos propósitos públicos quanto aos privados.
De fato, as dificuldades de formatar as PFIs são grandes e incluem, também, a própria natureza fundamentalmente diversa dos atores envolvidos. Os setores público e privado possuem, respectivamente, características e objetivos próprios, exclusivos e diferenciadores. Em linhas gerais, pode-se dizer que enquanto o setor privado possui objetivos primordialmente econômicos, os objetivos finais do setor público são basicamente sociais. Importante, também ressaltar a tensão entre os valores de flexibilidade e accountability (responsabilização), e os diferentes pesos atribuídos a esses valores entre os setores público e privado, claramente identificáveis em termos do tratamento de temas como conflitos de interesse, atividades políticas, normas e procedimentos, pessoal e processos de tomada de decisão.
As parcerias público-privadas podem, sim, ser uma boa idéia, trazendo benefícios para ambos setores. No entanto, existe uma variedade de maneiras de abordar a licitação, estrutura e gestão desse tipo de relação na procura dos arranjos que melhor atendam as necessidades das partes ao longo da parceria. A determinação de quais melhor servem as necessidades da sociedade brasileira requer um debate aberto e informado sobre as alternativas disponíveis.
Janann Joslin é professora e pesquisadora do Departamento de Administração da UnB.