STF julga Ações Diretas de Inconstitucionalidade sobre o Código Florestal

Em caso emblemático e com ampla repercussão para aplicação da legislação ambiental no Brasil, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou nessa última quarta-feira (28.02.2018) as cinco ações que discutiam a constitucionalidade do novo Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012), a saber: a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC 42) e quatro Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) – 4901, 4902, 4903 e 4937, todas sob a relatoria do ministro Luiz Fux. 

Dada a relevância do caso, no ano de 2016, o ministro relator convocou audiência pública prévia ao julgamento para debater o tema, ocasião em que participaram 22 especialistas entre pesquisadores, acadêmicos, representantes do governo federal, de movimentos sociais e produtores rurais.

Em apertada síntese, as ADIs sustentavam a inconstitucionalidade de diversos dispositivos do código florestal *(vide tabela abaixo) sob o fundamento de que haveria redução da proteção ambiental contrária aos ditames do art. 225 da Constituição e que caracterizariam retrocesso em relação às conquistas da sociedade e prejuízo à proteção do meio ambiente comparativamente com o regime de proteção anteriormente vigente no ordenamento pátrio. Em especial, as ADIs suscitavam inconstitucionalidade dos dispositivos que permitem a redução das dimensões e do regime de proteção das áreas de preservação permanente (APP); descaracterização de APP em nascentes e olhos d’água intermitentes; alargamento do conceito de utilidade pública e interesse social; desnecessidade de comprovar alternativa técnica e locacional para intervenção em APP; possibilidade de redução da área de reserva legal; possibilidade de cômputo das APP para cálculo do percentual da reserva legal; anistia quanto às multas por desmatamentos ilegais e dispensa do dever de reparação em relação às áreas impactadas antes de 22 de julho de 2008 nas pequenas propriedades rurais e, ainda, a alegação de perda ambiental em razão da possibilidade de compensação da reserva legal sem a exigência de similaridade ou equivalência ecológica entre as áreas objeto da compensação. 

Em boa parte das notícias divulgadas, a discussão travada perante o STF foi apresentada como uma polarização entre o agronegócio e a pauta ambientalista. Ao nosso ver, essa abordagem seria demasiadamente simplista, não somente porque o Código Florestal e a sua efetiva e completa implementação afeta a todos (meio ambiente, economia e sociedade), direta ou indiretamente, mas também porque a questão submetida ao STF suscitou vários aspectos relevantes acerca da interpretação e da edição de leis e políticas públicas, não somente em relação à questão florestal, mas do direito ambiental como um todo.

Vale destacar que, para justificar a (in)constitucionalidade das alterações promovidas pelo Código Florestal, as ADI submeteram à análise do STF o pleito referente ao reconhecimento, aplicabilidade e o alcance do “princípio da vedação ao retrocesso” em matéria ambiental, especialmente em relação às alterações promovidas pelo Código Florestal. Importante esclarecer que este princípio foi desenvolvido a partir do “princípio da vedação ao retrocesso social”(1), reconhecido pelo STF em julgados anteriores (2) como motivo suficiente para declaração de inconstitucionalidade, quando verificados os requisitos de sua aplicação.

Vale, então, esclarecer que conforme leciona Ingo W. Sarlet, o princípio da proibição de retrocesso social seria “toda e qualquer forma de proteção de direitos fundamentais em face de medidas do poder público, com destaque para o legislador e o administrador, que tenham por escopo a supressão ou mesmo restrição de direitos fundamentais (sejam eles sociais, ou não)”(3). Por sua vez, o renomado constitucionalista português, J. J. Gomes Canotilho, doutrinador que foi citado no voto do ministro Celso de Mello, apresenta entendimento de que o dito princípio não poderia ser aplicado de forma rígida e ilimitada de modo a engessar o processo legislativo ou de revisão de políticas públicas, impedindo qualquer tipo de alteração, redução ou limitação posterior de quaisquer direitos, deveres ou garantias. Deve, segundo o constitucionalista, a vedação ao retrocesso ser aplicada como proteção aos núcleos essenciais dos direitos fundamentais e das conquistas sociais, nos seguintes termos:

“O princípio da proibição de retrocesso social pode formular-se assim: o núcleo essencial dos direitos sociais já realizado e efectivado através de medidas legislativas (‘lei da segurança social’, ‘lei do subsídio de desemprego’, ‘lei do serviço de saúde’) deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo inconstitucionais quaisquer medidas estaduais que, sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios, se traduzam, na prática, numa ‘anulação’, ‘revogação’ ou ‘aniquilação’ pura e simples desse núcleo essencial (…). A liberdade de conformação do legislador e inerente auto-reversibilidade têm como limite o núcleo essencial já realizado, sobretudo quando o núcleo essencial se reconduz à garantia do mínimo de existência condigna inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana.” (4)

“O rígido princípio da ‘não reversibilidade’ ou, formulação marcadamente ideológica, o ‘princípio da proibição da evolução reaccionária’ pressupunha um progresso, uma direcção e uma meta emancipatória e unilateralmente definidas: aumento contínuo de prestações sociais. Deve relativizar-se este discurso que nós próprios enfatizámos noutros trabalhos. ‘A dramática aceitação de ‘menos trabalho e menos salário, mas trabalho e salário e para todos’, o desafio da bancarrota da previdência social, o desemprego duradouro, parecem apontar para a insustentabilidade do princípio da não reversibilidade social.” (5)

Adotando essa interpretação do citado princípio, o Ministro Celso de Mello, no último voto prolatado e decisivo para este julgamento, concluiu o seguinte:

“Reconheço, no entanto, que o princípio vedatório do retrocesso social, quando particularmente invocado em matéria ambiental, não se reveste de valor absoluto, como esta Suprema Corte já teve o ensejo de acentuar, ocasião em que, ao julgar a ADI 4.350/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, assinalou que “o princípio da vedação ao retrocesso social não pode impedir o dinamismo da atividade legiferante do Estado, mormente quando não se está diante de alterações prejudiciais ao núcleo fundamental das garantias sociais”.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu, então, a aplicação do princípio da vedação ao retrocesso em matéria ambiental, contudo, deixando claro e expresso que tal princípio tem por escopo e limites a proteção ao núcleo essencial (“núcleo duro”) dos direitos e garantias socioambientais conquistadas, não podendo ser entendido como uma vedação geral para qualquer tipo de alteração legislativa que venha modificar, limitar ou restringir direitos e obrigações atinentes ao Direito Ambiental.

Ademais, o julgado reforça a devida e necessária deferência judicial em relação ao planejamento estruturado pelos demais Poderes no que tange às políticas públicas ambientais. Nesse ponto, o ministro faz referência a outro julgado emblemático do direito ambiental (Recurso Extraordinário nº 586.224/SP - Rel. MINISTRO LUIZ FUX, de 05/03/2016), em que o STF apreciou o conflito entre lei municipal proibitiva da técnica de queima da palha da cana-de-açúcar (mais restritiva em prol do meio ambiente) e a lei estadual definidora de ações e proteções progressivas e escalonadas visando a eliminação e substituição da referida técnica, declarando-se nesse julgado a constitucionalidade da lei estadual, que dispunha sobre a política estruturada e com metas progressivas de proteção ambiental em detrimento da legislação municipal, posto que para tanto foram consideradas pelo legislador estadual as variáveis ambientais, econômicas e sociais e não somente a proteção ambiental considerada isoladamente. Nessa linha, asseverou que “idêntica lição deve ser transportada para o presente julgamento, a fim de que seja refutada a aplicação da tese de ‘vedação ao retrocesso’ para anular opções validamente eleitas pelo legislador.” 

Nesse contexto, o STF entendeu que as alterações promovidas pelo Código Florestal de 2012 não caracterizam violação do núcleo essencial dos direitos e garantias fundamentais do direito ambiental ou afronta aos ditames constitucionais e declarou constitucionais, na grande maioria, os dispositivos do Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012). 

Embora não tenha declarado nenhum artigo da lei inconstitucional, o STF reconheceu e declarou a inconstitucionalidade de certas expressões específicas de dispositivos do Código Florestal e estabeleceu a interpretação conforme em relação aos artigos abaixo indicados:

i. (Art. 3º) Interpretação Conforme: Em relação à possibilidade de intervenções em área de preservação permanente – APP nos casos de utilidade pública, interesse social e baixo impacto ambiental, o julgado condiciona tal permissivo legal à comprovação de ausência de alternativa técnica e locacional. 

ii. (Art. 3º, VIII, b) Inconstitucionalidade da expressão que inclui “infraestrutura para gestão de resíduos” e “instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais” como sendo hipóteses de utilidade pública para efeito de permitir a intervenção em APP. 

iii. (Art. 3º, parágrafo único) Inconstitucionalidade da expressão “demarcadas e às demais áreas tituladas de povos” postas como requisito para fins de equiparação do tratamento das terras indígenas com a pequena propriedade ou posse rural familiar prevista no inciso V do mesmo artigo.

iv. (Art. 3º, XVII e Art. 4º, IV) Interpretação conforme para considerar que entorno das nascentes e olhos d’água perenes e intermitentes caracterizam APP, estando sujeitas ao regime protetivo estabelecido pelo Código.

v. (art. 48) Interpretação conforme para exigir que compensação da reserva legal deve se dar entre áreas com identidade ecológica, além dos demais requisitos legais previstos para a espécie.

vi. (art. 59) Interpretação conforme para afastar a incidência de decadência/prescrição das multas durante a vigência dos termos de compromisso referente aos Programas de Regularização Ambiental - PRAs de posses e propriedades rurais, firmados com o objetivo de adequá-las aos ditames legais dentro do prazo estabelecido nos termos.

Essa decisão do STF, que ainda está sujeita à apresentação de embargos declaratórios, embora esteja longe de pôr um fim a todas as celeumas, discussões e possíveis interpretações do Código Florestal, confere maior segurança jurídica para implementação dos mecanismos dessa legislação e promove a estabilidade das relações, mormente porque a norma estava sub judice desde maio de 2012 e diversas incertezas giravam entorno do resultado deste julgamento. Mais do que isso, ao se declarar os limites do princípio da vedação ao retrocesso ambiental, tende-se a minimizar outras tantas discussões e litígios relativos a alterações legislativas em matéria ambiental.

A decisão final afetará inúmeras ações civis públicas e outras discussões judiciais e extrajudiciais em andamento, baseadas no entendimento da inconstitucionalidade dos dispositivos (agora refutados no STF), tais como as diversas ações que pretendiam exigir aplicação das regras de APP e reserva legal baseadas na lógica do revogado Código Florestal de 1965 (Lei Federal nº 4.771/1965).